Дипломный проект, 2013, № 3

Правовой ликбез

Конституционные деликты (продолжение)

© Лунин В. О.  (читать сначала)

Большинство конституционных деликтов связано с формированием и деятельностью органов государственной власти, должностных лиц. В их числе можно отметить следующие.

Создание неконституционных структур и институтов, осуществляющих функции государственной власти. После первых выборов Президента РСФСР вопреки ее Конституции стали формироваться структуры, независимые от правительства и неподотчетные парламенту: госсовет, администрация Президента, контрольное управление, так называемые аналитические центры при Президенте взяли на себя осуществление ряда конституционных функций.

Возвышение, например, администрации Президента, когда ее возглавлял А.Б. Чубайс, было столь значительным и угрожающим, что вынудило Государственную Думу обратиться в Конституционный Суд Российской Федерации. С подачи А.Б. Чубайса появился Указ Президента Российской Федерации «Об утверждении Положения об администрации Президента Российской Федерации», подписанный 2 октября 1996 г. Первый же пункт Положения свидетельствовал, что замыслам господина Чубайса было явно тесно в рамках действующей Конституции, в которой администрации Президента посвящен лишь пункт «и» ст. 83, в котором говорится: «Президент формирует администрацию Президента Российской Федерации». В Положении администрация именовалась «государственным органом, обеспечивающим деятельность Президента Российской Федерации», но «государственный орган» - это уже не аппарат, это заявка на текущее управление страной. Ясно, что институт, реализующий волю Президента, сам становится могущественной структурой, не уступающей Правительству.

С декабря 1993 г. в России установилась система одновременно «внедумского» и «внеправительственного» правления. Участие Думы в принятии основных государственных решений существенно было ограничено. Внутри исполнительной вертикали Правительство утратило полноту власти, которая была перетянута на себя администрацией Президента. Последняя стала фактически «малым кабинетом» Б.Н. Ельцина, параллельным правительством страны - всесильным и совершенно свободным как от контроля Федерального Собрания и общественности, так и от ответственности за провалы официального курса. Вокруг Президента и его семьи, как отмечается в средствах массовой информации, сложился и приобрел пагубное для страны влияние обширный слой советников, помощников, консультантов, просто «друзей», которые обладают неограниченными

 возможностями для лоббирования. Именно этот слой «преломляет» через себя властные и интеллектуальные импульсы, исходящие от Президента, все сильнее видоизменяя их в соответствии с собственными интересами.

Нарушение установленного порядка назначения на конституционные должности и освобождения от них. Б.Н. Ельцин 31 марта 1998 г. заявил, что подписал указы по Е.М. Примакову и М. Задорнову, подчеркнув, что с сегодняшнего дня они являются полноправными министрами. Тем самым был нарушен п. «д» ст. 83 Конституции Российской Федерации. Президент не мог этого сделать до назначения Председателя Правительства, поскольку назначение федеральных министров возможно только по его предложению. Решение Президента возложить на себя обязанности Председателя Правительства явно не соответствовало Конституции Российской Федерации и Федеральному конституционному за-кону «О Правительстве Российской Федерации». С 1993 г. Президент не является главой исполнительной власти в нашей стране и не может присваивать себе эти функции. До назначения нового Председателя Правительства Российской Федерации Президент должен поручить исполнение обязанностей Председателя Правительства одному из его заместителей на срок до двух месяцев. Таковы требования ст. 8 Федерального конституционного закона. Между тем Б.Н. Ельцин назначил исполняющим обязанности Председателя Правительства С.В. Кириенко, который до этого времени являлся министром топлива и энергетики, но не был заместителем Председателя Правительства РФ. Если Президент и исправил ошибку, отстранившись от исполнительной власти, то не до конца - нормы Федерального конституционного Закона о Правительстве им так и не были соблюдены в полной мере.

При назначении в августе 1998 г. B.C. Черномырдина и.о. Председателя Правительства Президент Российской Федерации вновь нарушил Федеральный конституционный закон «О правительстве Российской Федерации», поскольку он имеет право назначать исполняющим обязанности главы Правительства только то лицо, которое входит в состав Правительства.

Деликтным является произвольное «возвышение» отдельных должностных лиц до уровня конституционных деятелей и предоставление им не основанных на Конституции полномочий. По заявлению И.П. Рыбкина, «Президент поставил в известность высшие должностные лица в исполнительных структурах власти, начиная с премьер-министра, о том, что единым координационным центром всех действий и мер в отношении Чеченской Республики является Совет Безопасности. Координация возложена на секретаря Совета Безопасности Российской Федерации, полномочного представителя Президента Российской Федерации в Чечне. Без согласования никто по Чеченской Республике мер никаких предпринимать не должен» . «Никто» - значит, ни Правительство Российской Федерации, ни его глава. Налицо конституционный деликт, и оправданием ему не могла служить даже ситуация в Чеченской Республике.

Выход высших органов государственной власти и должностных лиц за пределы компетенции, установленной для них Конституцией Российской Федерации. При этом часто происходит подмена конституционной формы принятия государственных решений. Так, в Указе Президента Российской Федерации «Вопросы Совета Безопасности Российской Федерации» говорится: «В соответствии с пунктом «ж» статьи 83 Конституции Российской Федерации и Законом Российской Федерации «О безопасности» постановляю: 1. Утвердить прилагаемые Положение о Совете Безопасности Российской Федерации и структуру аппарата Совета Безопасности Российской Федерации». Президент и в этом случае действовал не в соответствии, а вопреки прямым предписаниям Конституции о том, что статус Совета Безопасности «определяется федеральным законом». Законом и никаким другим актом!

Несмотря на отклонение Государственной Думой в августе 1998 г. ряда законопроектов из предлагавшегося Правительством пакета «так называемых антикризисных мер», Президент и Правительство в нарушение Конституции Российской Федерации своими указами и постановлениями ввели в действие нормы отклоненных законопроектов и новые налоги. Так, постановление Правительства об увеличении пенсионного сбора с граждан с 1 до 3% нарушило несколько статей Конституции Российской Федерации - ст. 75 (п. 3), где указано, что система сбора и увеличения налогов устанавливается федеральными законами; ст. 57, гарантирующую, что граждане обязаны платить только законно установленные налоги и сборы; ст. 105, в которой говорится о порядке принятия федеральных законов; ст. 106, согласно которой законы о налогах и сборах должны подлежать обязательному рассмотрению в Совете Федерации и т.д. «Правительство, - заявил известный адвокат Г. Резник, - дает дурной пример гражданам. На уровне исполнительной власти мы сталкиваемся с проявлениями правового нигилизма... Сейчас мы входим в ситуацию, когда правительство, в сущности, плюет на Конституцию, на Основной закон».

Президент Российской Федерации неоднократно обращал внимание на «излишнюю политизированность Государственной Думы». Принятие постановлений, не отнесенных Конституцией к компетенции Думы, Президент расценивает как попытку присвоить не предоставленные ей Конституцией Российской Федерации полномочия, что может привести к осуществлению Государственной Думой не свойственных ей функций в сфере исполнительной власти, а это прямое нарушение принципа разделения властей. «Большое число этих актов принято по вопросам внутренней и внешней политики Российской Федерации, прямо отнесенным Конституцией к компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации».

Органы государственной власти Российской Федерации и ее субъектов зачастую не соблюдают конституционные требования, предъявляемые к процедуре их деятельности.

Вот один из примеров. В мае 1997 г. Президент Российской Федерации уведомил председателей палат Федерального Собрания Российской Федерации о том, что без рассмотрения возвращает в Федеральное Собрание направленные ему для подписания и обнародования законы «О правительстве Российской Федерации» и «О кредитных потребительских кооперативах граждан (кредитных потребительских союзах)», поскольку при рассмотрении этих законов Советом Федерации и Государственной Думой были допущены нарушения процедур их одобрения, установленных Конституцией. Основанием для возвращения Парламенту закона о реституции также явились нарушения обеими палатами конституционной процедуры при преодолении «вето» Президента. Нарушение со стороны Совета Федерации выразилось в голосовании опросными листами, что не предусмотрено регламентом, а со стороны Государственной Думы - «в юридически подтвержденном отсутствии в зале необходимого числа депутатов».

Значительное число конституционных правонарушений совершается в сфере местного самоуправления. Комитет Государственной Думы (первого созыва) по вопросам местного самоуправления провел анализ соответствующих нормативных актов, принятых с октября 1993 г. органами государственной власти около 50 субъектов Российской Федерации, и пришел к выводу, что во многих из них содержатся положения, не соответствующие Конституции Российской Федерации, существенно ограничивающие конституционные права населения на местное самоуправление. Так, вопреки Конституции население лишается права осуществлять местное самоуправление в поселках, городах и сельских поселениях, являющихся центрами районов (ч. 1 ст. 131); без учета мнения населения устанавливаются новые (изменяются) границы территорий, в которых осуществляется местное самоуправление (ч. 2 ст. 131); граждане, проживающие в поселках, городах, других поселениях, лишаются права избирать органы местного самоуправления (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32 и ч. 2 ст. 130).; граждане сельских поселений и поселков с численностью населения до 5 тыс. человек не вправе самостоятельно определять структуру органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 131); в городах и на других территориях, где должно осуществляться местное самоуправление, вводится так называемое местное государственное управление (ст. 12 и ч. 1 ст. 131); допускается образование органов местного самоуправления не путем выборов, а путем формирования их из лиц, назначенных главами администраций (ч. 2 ст. 3, ч. 2 ст. 32, ч. 2 ст. 130); право населения на владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью (включая вопросы приватизации) передается назначаемым главам администрации (ч. 1 ст. 130); органы местного самоуправления лишаются права самостоятельно формировать, утверждать и исполнять местный бюджет (ч. 1 ст. 132); устанавливается подчиненность поселений, а также органов местного самоуправления как друг другу, так и органам государственной власти (ст. 12 и 132). Эта негативная тенденция в полной мере не преодолена.

Органы местного самоуправления также не всегда следуют Конституции Российской Федерации. Например, они нередко присваивают себе полномочия государственных органов, издают правовые акты, идущие вразрез с требованиями закона. Нарушения допускаются в самых различных формах. Наиболее типичные из них - введение принципа верховенства уставов муниципальных образований по отношению как к законам субъектов Федерации, так и федеральному законодательству; предоставление органам и должностным лицам местного самоуправления права приостанавливать действие законов, иных актов федерального уровня и субъектов Федерации. Существует проблема легитимности деятельности тех муниципальных образований, уставы которых приняты, опубликованы, но не прошли государственную регистрацию.

В заключение хотелось бы подчеркнуть, что недостатки Конституции (реальные и мнимые), равно как и любые другие мотивы и соображения, не могут оправдать нарушения ее норм. Для гармонизации Конституции и общественной практики существуют цивилизованные пути и законные средства.

В оглавление номера