«Контрольный листок»: образование, культура, общество

Каждый раз, когда в стране возникают и не находят разрешения социально-политические противоречия, общество обращается к идеям преобразования конституционного устройства России. Довольно быстро градус дискуссий поднимается до требований принятия новой Конституции. Да, новая конституция – это символ принципиального разрыва с прошлым, но будущее потребует дать ясный и четкий ответ на вопрос: что нас не устраивает в действующей конституции, что и как предлагается изменить, а что необходимо сохранить, отстоять в грядущих политических битвах. Выработка этих предложений нуждается в беспристрастном анализе уже девятнадцатилетнего опыта действия Конституции Российской Федерации 1993 года и мирового опыта конституционного строительства.

Во-первых, это выбор модели республики. Из трех «типовых моделей» – президентской (США), парламентской (ФРГ) и президентско–парламентской (Французская республика) – за основу нашей Конституции была взята президентско–парламентская республика. В последнее время из многих уст звучит предложение перейти к парламентской республике. Крайне редко находит поддержку идея избрать президентскую республику.

Во-вторых, периодически возобновляются разговоры о «сверхполномочиях» президента, вплоть до утверждений о самодержавном характере Конституции. Уже традиция, что критика усиливается по мере падения рейтинга президента ближе к концу срока полномочий. Правда, дело крайне редко доходит до обсуждения именно конституционной модели деятельности Президента, а не повседневной практики, представляющей из себя причудливую смесь законов и наших «понятий» о традиционной роли «вождя».

Из 9 глав и 137 статей Конституции указанные изменения затронут не более 4 глав (реально три - Президент, Федеральное Собрание и Правительство) и существенно не более 20 статей. А ведь в Конституции есть такие главы, как Основы конституционного строя, Права и свободы человека и гражданина, Федеративное устройство, Местное самоуправление, за которые надо сражаться, как за свои стены. Каждый, кто предлагает смести действующую конституцию и начать с чистого листа, должен спросить себя: уверен ли он, что удастся удержать заявленный в Конституции объем прав и свобод под натиском сторонников авторитарной модели, объем полномочий местного самоуправления и регионов под натиском адептов централизации? Войти в учредительное собрание легко, а выйти из него можно без свободы и России.

Пожалуй, самая продвинутая и самая редкая в мире – это парламентская республика. Ее особенность заключается в том, что вся власть (за исключением судебной, которой далее я не буду касаться) сосредоточена в парламенте. Победившая партия или коалиция партий формирует правительство из числа депутатов. Президент, будучи главой государства, обладает символической властью, не вмешивается в текущий политический процесс, он выступает моральным авторитетом для нации и кризисным управляющим – принимает решения, если формирование коалиции и правительства заходит в тупик. Эта модель предъявляет самые высокие требования к политической культуре и демократическим традициям граждан и политиков. Здесь нет разделения законодательной и исполнительной власти – победитель получает все. Формально крайне легко «законными методами» загнать оппозицию в угол. Препятствием авторитарному перерождению являются укорененные демократические традиции общества, свобода средств массовой информации, культура участия в партийной жизни. Политикам необходимо развитое чувство меры и ответственности, умение достигать договоренности и соблюдать их. Иначе система становится неустойчивой, она либо сваливается в диктатуру одной партии (Веймарская Германия, приход Гитлера к власти), либо переходит в хаотическое состояние конфликтующих партий и неустойчивых правительств. (Четвертая республика во Франции, Италия). Я бы сравнил парламентскую систему с одноколесным велосипедом – очень простой, легкий, везде проедешь, легко поворачивать. Только надо очень хорошо уметь ездить и сохранять устойчивость, иначе будут травмы и разочарования.

Президентская республика зародилась в США. Творцы американской конституции создали мощную исполнительную власть, возглавляемую президентом. Президент совмещает полномочия и главы государства, и главы правительства. Но они уравновесили конструкцию не менее мощной законодательной властью и в высшей степени независимой судебной властью. Модель, основанная на принципе разделения и сотрудничества властей, оказалась весьма эффективной и достаточно устойчивой. Любые две власти, объединившись, в состоянии воспрепятствовать стремлению третьей к абсолютному доминированию. Но важнейшим умением в этой системе является именно сотрудничество, способность к достижению компромиссов. Президент и его администрация значительную долю времени и энергии тратят на переговоры с конгрессом, поиск взаимоприемлемых решений, особенно, если хоть одна из палат не контролируется партией, победившей на президентских выборах. Президентская республика – самая распространенная модель в мире, ею пользуются около двух третей республиканских стран. Результаты везде разные. В ряде стран Азии и Африки при сочетании с вождистской культурой система сваливается в авторитарный штопор. Президентскую республику можно сравнить с двухколесным велосипедом. Он хоть и не такой верткий, как одноколесный, но гораздо устойчивее, развивает большую скорость. Правда, чтобы не упасть, надо постоянно держать баланс властей и крутить педали переговорного политического процесса.

В начале 90-х мы попытались создать вариант президентской республики. Он был крайне разбалансирован и перекошен в сторону законодательной власти. Такой суперорган, как съезд народных депутатов, мог рассмотреть и решить любой вопрос, в том числе поменять конституцию. Никаких законных средств ограничения абсолютного доминирования одной ветви власти не существовало. Поиск компромиссов – это не наш метод. Довольно быстро стало понятно, куда идет дело. Бунт исполнительной власти закончился стрельбой из танков и принятием на референдуме 12 декабря 1993 года новой конституции.

В стандартном варианте этой модели исполнительную власть осуществляет правительство, возглавляемое премьер – министром. Оно формируется президентом и ответственно перед парламентом, что нашло отражение в названии республики. Президент является главой государства, но не является главой исполнительной власти. Он стоит над тремя властями, обладая частью полномочий в каждой из них. Главная задача президента в такой модели – это арбитраж, обеспечение согласованного функционирования всех властей. Конструкция сложная, помимо судебной здесь уже три центра власти, между которыми устанавливаются линии напряжения и сотрудничества. Именно президентско–парламенская республика максимально дробит власть на части.

На мой взгляд, даже эта модель для нас одежда на вырост. Ключевой проблемой является то, что страна никак не может выйти за пределы примитивной социальной технологии под названием «вождь и племя». Она используется буквально везде: в политических партиях, научных и образовательных учреждениях, творческих союзах, организации бизнеса. Члены племени инстинктивно определяют, кто вождь, и руководствуются его приказами, а не внешними законами. Любая формальная конструкция плавно деформируется под привычную схему. Парламентская республика тут нам не поможет. Сделаете президента символом – бессменным вождем станет премьер-министр (он же лидер правящей партии) со всеми вытекающими последствиями, описанными выше. Мы только что поставили четырехлетний эксперимент и жили фактически в парламентской республике. Президент ограничивался попытками формирования политической повестки страны и не оказывал существенного влияния на текущие процессы управления. Полновластное правительство отправляло исполнительную власть, опираясь на внушительное парламентское большинство. Для полноты картины оставалось наделить членов правительства депутатскими мандатами (читай неприкосновенностью) и осознать, что для премьер-министра нет никаких ограничений пребывания у власти. На чем основана уверенность, что новый текст конституции поменяет избирательную практику, нравы и традиции отправления власти? Советская история преподала нам урок, что прекрасная конституция, бесконечно оторванная от реальности и культурных традиций самоорганизации, превращается в памятник и полностью утрачивает регулирующие способности.

Все это далось очень непросто. На Конституционном совещании мне довелось консультировать, писать конституционные тексты и председательствовать во второй региональной секции. Один день мы имели ультиматум краев и областей - или полное равноправие субъектов, или мы покидаем совещание. Другой день - следующий ультиматум, республики и автономные образования требуют «контрольный пакет» в Совете Федерации и требуют признать так называемый федеративный договор основой и исходной частью конституции. В Конституции использованы отработанные механизмы балансировки прав граждан и прав субъектов федерации. Это двухпалатный парламент – в Гос. Думе каждый депутат представляет примерно равное число избирателей, в Совете Федерации два человека представляют субъект независимо от его численности. Предусмотренные Конституцией федеральные конституционные законы требуют три четверти голосов членов Совета Федерации, что позволяет группе из четверти субъектов блокировать нежелательные изменения этих важнейших законов. Самое главное – это разграничение полномочий с федеральным центром и самостоятельность регионов вне полномочий федерации.

Уничтожение федерализма и превращение России в унитарное государство с ликвидацией самостоятельного уровня власти в регионах приведет к еще большей концентрации полномочий и финансов в федеральном центре, обострению межнациональных противоречий, окончательному отрыву власти от народа. Если люди не могут самостоятельно обустраивать свою жизнь и вынуждены ходить к начальнику с протянутой рукой за деньгами и высочайшим соизволением, то пространство остается, а страна умирает. Это тупик, в котором мы уже неоднократно побывали. Россия выходила из него, каждый раз уменьшаясь в размерах. Вы этого хотите, господа, называющие себя патриотами?

Задача, которая никак не дается нашему обществу - обеспечение своевременной плановой ненасильственной смены политической и управленческой элиты. Дело не в конкретных фамилиях или политических идеях, это закон природы. В силу конечности нашей жизни любой общественный институт способен длительно существовать, если он обеспечивает самообновление, смену поколений. Если только у любого руководителя существует теоретическая возможность неограниченно долго сохранять власть, он начинает игру «хозяин горы» и на дальних подступах уничтожает возможных конкурентов (либо вытеснением, либо буквально) и тем самым готовит кадровое вырождение структуры. Так создатель становится могильщиком своего любимого дела. Если он знает, что уход через заранее определенное время неизбежен, то начинает думать о преемниках, последователях, а не об эликсире бессмертия. Величайший физик Альберт Эйнштейн покинул заведование кафедрой Принстонского университета в 65 лет, потому что таково правило и ни для кого не делается исключение. Китайская элита сделала выводы из пожизненного правления Мао и опаснейшей дестабилизации режима после его смерти. Каждые десять лет, пусть недемократическим внутриэлитным способом, но происходит смена поколений руководителей, именно это сохраняет стабильность режима. Наша история дает богатейший материал для анализа. Когда извлечем уроки?

Первая задача –уточнение части 3 статьи 81 Конституции: «одно и то же лицо не может занимать должности Президента Российской Федерации более двух сроков подряд». Положение о «двух сроках», добавленное практически в такой же формулировке во французскую конституцию в 2008 году, у нас не срабатывает. Ей предлагают новое толкование: «сколько угодно заходов, но каждый не длиннее двух сроков». Восстановить дух статьи, направленной на ограничение пребывания у власти одного лица можно по- разному.

Первый вариант – изменение текста статьи, например, изложить окончание статьи так: «… более двух сроков, причем подряд». Не исключаю возникновения дискуссии, как понимать слово «срок». А если ушел досрочно, то срок не засчитываем? Тогда можно воспользоваться американским конституционным опытом. В 1951 году Конгресс США принял двадцать вторую поправку, запретившую избирать одно лицо на должность президента более чем два раза. То есть достаточно факта избрания, понятие срока не существенно. Это был ответ на нарушение американскими гражданами заложенной Джорджем Вашингтоном традиции не задерживаться в президентском офисе более двух сроков. Франклин Делано Рузвельт скончался через несколько месяцев после четвертой победы на выборах. Оправданием была мировая война.

Вторая задача – возвращение четырехлетнего избирательного цикла вместо введенного в 2008 г. шестилетнего для Президента и пятилетнего для депутатов Государственной Думы. Динамика, энергетика движения страны в значительной степени задается ритмом политического цикла. Президент США избирается каждые четыре года, а члены Палаты представителей (аналог нашей Государственной Думы) ходят на выборы каждые два года!

Да, президенту надо активно работать, чтобы многое успеть, да, жалко расставаться с удачным президентом, но зато можно быстрее исправить ошибку и расстаться с неудачным. Политический состав парламента должен быстрее и точнее подстраиваться под политические предпочтения граждан. Французы традиционно имели семилетний президентский срок. Но в 2000 году провели референдум и сократили срок до пяти лет для придания большего динамизма государственной машине. Наиболее распространенные сроки в мире 4 и 5 лет. Для России сейчас лежать на печи и ждать чуда – смерти подобно, поэтому 8 лет (два срока по четыре года) – это огромная эпоха и шанс полностью выложиться для эффективного президента.

В качестве последнего рубежа защиты несменяемой власти отстаивается тезис, что больше никого нет и выбирать некого. Я считаю это прямым оскорблением нашего народа, заявлением об исторической обреченности страны. Уходит лидер и дальше пустыня, смерть России? Никогда не поверю, что среди ста сорока трех миллионов соотечественников не найдется несколько десятков человек, могущих управлять страной. Другие народы их находят, а у нас их нет? Дело не в ущербности нации, просто «грядки», на которых вырастают лидеры, аккуратно закатаны в асфальт. Конкурентные, «нефильтрованные» выборы губернаторов, членов Совета Федерации, мэров, депутатов разных уровней по мажоритарным округам быстро выявят настоящих лидеров, а избиратели научатся безошибочно отличать лидеров созидания от лидеров разрушения. Вспомните восьмидесятые, полный политический застой, откуда потом взялись новые лица, как мы их узнали, полюбили или возненавидели? Каждый выборный и успешный руководитель Москвы, Санкт – Петербурга, Московской, Свердловской, Самарской и других крупных областей может претендовать на высшие посты в государстве. А свободная пресса расскажет нам все, что она о них знает. Создание современной избирательной системы нуждается в законодательном оформлении, Конституция это вполне позволяет и предполагает. Особо хочу подчеркнуть, что Конституция практически не регламентирует систему выборов. Она устанавливается федеральными законами, так что все наши справедливые и принципиальные претензии, кого и как мы избираем, следует адресовать в первую очередь законодателям – парламенту и бороться за конкурентную и честную систему выборов, опираясь на Конституцию. Даже прямые выборы членов Совета Федерации легко организовать, не меняя Конституции, было бы желание.

Конституция несет на себе печать тех политических битв 1992 -1993 годов, в пламени которых она рождалась. Сделано одно принципиальное отступление от типовой модели, в итоге у велосипеда все три колеса оказались разными и ехать нелегко. Мы имеем ослабленное правительство, практически полностью поставленное под контроль президента с уменьшением прав парламента в решении судьбы правительства. Следует устранить дисбаланс и укрепить конституционный статус Правительства.

Ключевая позиция – формирование и отставка правительства. Президент России может отправлять правительство в отставку по собственной инициативе. Президент Франции не может. До тех пор, пока правительство сохраняет доверие Национального Собрания (аналог Государственной Думы), оно будет работать, если само не подаст в отставку. Казалось бы мелочь, но давайте вспомним правительство Е. М. Примакова. Оно пользовалось уверенной поддержкой Гос. Думы и доработало бы до конца президентского срока, сделав невозможными последующие эксперименты со смотринами премьер-министров в качестве будущих преемников. Потребуется внести изменения в ряд статей, смысл которых сведется к следующему: Президент отправляет в отставку Правительство, если Государственная дума выразила недоверие Правительству или Правительство подало заявление об отставке. Остальная совокупность норм нашей Конституции по формированию Правительства дает в целом те же возможности, что и французская конституция, хотя изложена в далекой от изящества манере. Например, бессмысленный и вредный для авторитета власти публичный торг в виде троекратного рассмотрения кандидатуры Председателя Правительства.

Второе принципиальное отличие от «стандартной модели». В ней президент вправе издавать только согласованные с правительством указы (ордонансы), за исключением собственных полномочий президента, предусмотренных конституцией. Такая норма обеспечивает согласованную линию Президента и Правительства. Это может оказаться крайне непросто, если Президент и Правительство представляют разные партии, здесь требуется высокое политическое искусство компромисса. Ограничение нормотворчества президента имеет свои достоинства и недостатки и требует публичного обсуждения. Я считаю, что для избежания тупиковых ситуаций и перекосов эту поправку надо рассматривать в пакете с исправлением третьего существенного отличия от стандартной модели. Президент Франции имеет право по собственной инициативе после консультаций с премьер-министром, председателями обеих палат распустить нижнюю палату парламента и объявить новые выборы. Это не разгон парламента, а обращение к народу с предложением пересмотреть состав своих представителей. Сегодня Президент может распустить Государственную Думу только в двух случаях: троекратное несогласие с кандидатурой Председателя Правительства или выражение недоверия Правительству. Так что в отношениях с парламентом французский президент гораздо «самодержавнее» российского. Эта норма сильно остужает страсти и помогает выходить из политических тупиков в треугольнике президент – парламент- правительство.

Мы просто не обращаем внимания, что за законодателями последнее и решающее слово. Именно Верховный Совет России в 1992 г. почти единогласно ратифицировал договор о денонсации Союзного договора, создании СНГ. Именно Съезд народных депутатов России в 1991 г. подавляющим большинством принял программу радикальных экономических преобразований, включавшую немедленную либерализацию цен. Свежий пример, именно Федеральное собрание ратифицировало протокол о присоединении России к ВТО, подписанный министром экономического развития. Мы можем поддерживать эти решения или нет, но не можем забывать, что его приняли избранные нами представители. Почему парламент не пользуется своей властью? Потому что этого не хотят или не могут люди, ставшие членами парламента. Мы можем отдать в парламент еще больше полномочий, но пока там не появятся вместо номеров из партийного списка самостоятельные, уважающие себя и страну депутаты, парламент останется демократической декорацией.

Этот неискушенный исследователь не найдет в Конституции понятия «поручение Президента» и не узнает, почему их надо исполнять без обсуждения. Он удивится письмам Президенту от рабочих до рафинированных интеллигентов с просьбами и требованиями, далеко выходящими за его конституционные полномочия. Нам предстоит преодолеть психологию верноподданных, требующую превращения лидера в диктатора.

Лакмусовой бумажкой гражданской зрелости общества служит состояние местного самоуправления – школы демократии и самоорганизации. Здесь мы наглухо застряли в начальных классах. Никакая конституция не работает сама по себе, она живет в сознании ответственных граждан республики. Сегодня, в день самого главного праздника граждан – День Конституции, вспомним простой лозунг, относящийся ко всем нам. «Уважайте свою Конституцию!»