«Контрольный листок»: образование, культура, общество - Международные параорганизации (клубы) и долги России

Современные валютно-финансовые отношения, особенно отношения по урегулированию внешних долгов государств, характеризуются возрастанием роли ряда международных формирований, таких как «Большая восьмёрка», Парижский и Лондонский клубы и иные подобные межгосударственные учреждения, созданные на дву- и многосторонней основе. Возрастание роли таких учреждений происходит не в последнюю очередь по причине гибкости и неформальности их технических правил работы и повышенного уровня конфиденциальности, что обеспечивает, в частности, маневренность в отношении соблюдения национальных конституционных и иных законодательных процедур, сильно формализующих представительство государств во внешних отношениях. Урегулирование внешних долгов и связанных с ними отношений в рамках неформальных международных учреждений предоставляет на практике кредиторам больше возможностей для взыскания долгов, чем они могли бы добиться с использованием жестких норм международного валютно-финансового права. По мере возрастания роли таких учреждений в развитии международных финансово-валютных отношений возникает необходимость в изучении правовых основ их деятельности и их роли в возникновении, изменении и прекращении международно-правовых и национально-правовых отношений.

Очень распространенными являются обсуждение проблем международных долгов и согласование правил о порядке реструктуризации на встречах «Большой восьмерки». Эти правила обычно по наименованию места их согласования называются лондонскими, торонтскими, хьюстонскими, неаполитанскими условиями и впоследствии применяются при реструктуризации внешних долгов в рамках Парижского и Лондонского клубов, а также при реструктуризации вне рамок этих клубов.

В настоящей работе основное внимание будет уделено так называемому Парижскому клубу, в котором участвуют государства-кредиторы и который представляет собой межправительственную параорганизацию, а также Лондонскому клубу, где представлено несколько сотен коммерческих банков и финансовых институтов, кредитовавших государства. Этот клуб - неправительственная па-раорганизация. В правовом аспекте прежде всего возникают следующие вопросы: какова правовая сила решений, принимаемых в рамках параорганизаций, в том числе названных клубов, а также каково значение соглашений, которые могут ими согласовываться? Ответы на эти вопросы особо интересны, ибо экономическое значение соответствующих актов огромно.

Известно, что в своей деятельности данные параорганизации, представленные их органами, вступают в различные отношения с их участниками или создают организационную основу для возникновения, изменения и прекращения различных правоотношений между субъектами правоотношений по внешним долгам согласно техническим правилам или принятым процедурам названных клубов.

Вследствие отсутствия в достаточной степени общедоступной информации о правовом статусе параорганизаций, весь комплекс востребуемых проблем их деятельности, включая вопрос о юридических последствиях решений, в частности, принимаемых в рамках или по правилам этих международных параорганизаций, остается с точки зрения их доктринального определения малоизученным и по-разному трактуемым в периодической печати. Неясен также правовой характер взаимоотношений, с одной стороны, Парижского и Лондонского клубов с такими международными организациями, как МВФ, МБРР, ЮНКТАД, а с другой - названных международных учреждений с государствами - участниками клубов.

Без ответов остаются и вопросы о правовом статусе государств в названных клубах и иных международных параорганизациях, а также юридическая природа сделок, заключаемых в рамках данных клубов и по их техническим правилам и процедурам. Это отчасти происходит по причине неоднородного правового статуса участников переговоров и заключаемых сделок. В рамках данных формирований достаточно часто встречаются случаи, когда государства-должники помимо его органов представляются и юридическими лицами - субъектами частного права. Настоящую работу можно рассматривать как посильную попытку дать возможные ответы на обозначенные вопросы.

Наиболее важной и исключительно значимой международной параорганизацией, в рамках которой обсуждаются и валютно-финансовые вопросы, является так называемая «Большая восьмерка». Россия, участвующая в ежегодных встречах «восьмерки», тем не менее не принимает полноправного участия в обсуждении международных валютно-финансовых проблем. В рамках встречи семи стран «восьмерки», в частности, обсуждаются общие вопросы уровня внешнего долга как самих семи стран, так и других стран, особенно развивающихся. Результатами встреч могут быть джентльменские соглашения по согласованию позиций применительно к вопросам, обсуждаемым в рамках таких международных финансовых организаций, как МВФ и группа Всемирного банка, в том числе согласование основных положений будущих кредитных сделок. Не секрет, что согласованные позиции семи стран фактически являются решающими.

Известна также практика принятия «Большой восьмеркой» заявлений (деклараций), которые при наличии определенных качеств могут рассматриваться и как международные договоры со всеми вытекающими отсюда последствиями. Так, заявления, включающие обязанности участников при принятии конкретных мер в валютно-финансовой сфере, могут толковаться как международные договоры. Данное обстоятельство порождает вопросы ответственности государств за такие заявления. Например, в коммюнике, принятом 17 мая 1998 г. на встрече в Бирмингеме, предусмотрено внесение государствами-участниками финансовых вкладов на ликвидацию последствий азиатского кризиса.

Возможность привлечения к ответственности государств, принявших соответствующие заявления, за последствия их непосредственного выполнения напрямую зависит от факта принятия сторонами на себя конкретных обязательств перед третьими лицами. Дополнительную значимость здесь имеет невыполнение заявителями тех обязательств, которые повлекли негативные последствия для третьих лиц.

Определенный интерес с точки зрения международного права имеет и практика неформальных встреч или так называемых встреч «без галстуков»37. На таких встречах обсуждаются, в частности, и вопросы кризиса на мировых валютных фондовых рынках, как это было на последней встрече в 1998 г. «друзей Бориса и Рю». Несомненно, подобные неформальные встречи могут иногда принести больше пользы, чем формальные протокольные встречи. Однако есть и риск, что расширение такой практики может быть результатом стремления преодоления барьеров конституционного права, например позиций «несговорчивого» парламента и т.п. Эти вопросы, к сожалению, остаются пока, по-видимому, вне поля зрения международно-правовой и государственно-правовой доктрин.

Парижский клуб - международная параорганизация кредиторов - государств, в рамках которого начиная с 1956 г. обсуждаются и принимаются решения о порядке реструктуризации (консолидация, конверсия, рефинансирование), погашении и обслуживании внешних государственных долгов других стран. Контингент членов ПК в основном состоит из стран-участниц ОЭСР, решения принимаются на основе консенсуса в любой из его допустимых форм. Учредительные акты (если они есть), правила и процедура работы клуба не опубликованы и во многом, следует полагать, основываются на джентльменских соглашениях. Представительными и техническими органами являются Президент и Секретариат, образуемый из числа сотрудников Министерства финансов Франции. Условия реструктуризации, переноса , сроков погашения, рефинансирования, погашения долгов и предварительные условия начала процесса по реструктуризации долгов являются едиными для кредиторов, хотя эти условия нигде открыто не фиксируются.

согласие на принятие программы экономической стабилизации, одобренной и финансируемой МВФ в основном с использованием таких механизмов финансирования, как механизм финансирования структурной перестройки, механизм расширенного финансирования структурной перестройки, механизм дополнительного финансирования, механизм расширенного доступа или специальный механизм финансирования обслуживания внешнего долга;

Применительно к России нахождение на грани банкротства является по формальным признакам условным, поскольку активы в виде долгов развивающихся стран перед Россией превышают пассивы по долгам России перед иностранными кредиторами. Общепризнано, что долги развивающихся стран перед Россией во многом являются неликвидными обязательствами. Но наличие этих требований к развивающимся странам и странам СНГ формально позволяет России выглядеть кредитоспособной. На самом же деле требования иностранных кредиторов к России и требования России к иностранным должникам являются неравнозначными. На наш взгляд, одной из причин возможного перевода Россией долгов бывшего СССР на Внешэкономбанк СССР является повышение статуса кредитоспособности самой России и соответственно повышение степени обеспеченности удовлетворения требований иностранных кредиторов.

Возможность применения национальных норм о банкротстве применительно к данным отношениям является весьма проблематичной. Лишь если исходить из того, что государство, заключая внешнеэкономические сделки, действует как хозяйствующий субъект, то согласно известной, но отнюдь не безусловно признаваемой теории «торгующего государства» оно как бы молчаливо подразумевается отказывающимся от своих соответствующих иммунитетов, тем более - когда некоторые страны СНГ при отсутствии законодательных запретов в правоотношениях по внешнему долгу иногда совершенно явным образом отказываются от иммунитета. В отношениях с этими странами, следовательно, можно доктринально предположить допустимость использования применимого национального права о банкротстве.

Осуществление программ международных финансовых организаций странами-должниками отражается прежде всего на правоотношениях должника с кредиторами. Кредиторы, как и должники, в основном исходят из того, что принятая во многом на основании консультаций и рекомендаций международных финансовых организаций программа будет иметь положительный эффект, содействуя странам-должникам более исправно исполнять обязательства по внешним долгам. Поэтому страны-кредиторы соглашаются на реструктуризацию долгов, а страны-должники - на новые заимствования в рамках принятых ими и одобренных международными финансовыми организациями программ. Однако риск возможных неблагоприятных последствий невыполнения программ или недостижения ожидаемых результатов целиком лежит на должниках. Вопрос о существовании правовых возможностей для возложения риска неблагоприятных последствий на соответствующие международные финансовые организации зависит от правовых условий оказания консультаций и рекомендаций. Обычно взаимоотношения стран-должников с международными финансовыми организациями основываются на учредительных актах этих организаций. Хотя в учредительных документах международных финансовых организаций содержатся положения о заключении этими организациями соответствующих соглашений со странами-членами об оказании технических и финансовых услуг, многие консультации ведутся в ходе переговоров представителей (миссий) организаций со странами-членами и не обязательно облекаются в какую-то правовую форму. Форму документа обретают обычно не консультации, а сама «добровольно» принимаемая государством программа.

Практика России показывает, что ею принимались рекомендации международных финансовых организаций, в том числе актов, которые хотя и не содержат прямого указания на их рекомендательный характер, однако при внимательном изучении несомненно свидетельствуют об этом. Примером могут служить рекомендации МВФ по российскому бюджету.

В деятельности ПК также очень распространены рекомендательные нормы, которые направлены на упорядочение действий кредиторов и должников. Эти рекомендательные нормы, которые добровольно соблюдаются участниками, выработаны практикой ПК и могут представлять собой определенные технические правила как для начала переговоров, так и о порядке их ведения и согласования условий будущих соглашений. Такого рода нормы при наличии определенных свойств рассматриваются в доктрине как нормы так называемого «мягкого права» (soft law), что по сути перекликается с еще ранее высказанными положениями в отечественной литературе о рекомендательных нормах международного права.

Детальное правовое урегулирование внешнего долга осуществляется в рамках двусторонних межгосударственных валютно-финансовых соглашений кредиторов с должником. Обычные условия таких соглашений в основном сводятся к следующему: не весь объем внешнего долга реструктурируется; из подлежащего реструктуризации объема определенный процент должник обязан оплатить часто живыми деньгами, чтобы соглашение вступило в силу; процентная ставка по реструктурированному долгу обычно повышается. По условиям соглашений платежи осуществляются по жесткому графику, но платежи по долгам не должны ущемлять финансовых инвестиций страны-должника.

Государства-участники ПК обладают не только международно-правовой правосубъектностью, но также и гражданско-правовой, поэтому не всегда ясно, в каком качестве выступают члены клуба при обсуждении проблем долгов и в каком качестве выступают при подписании сделок в рамках клуба. Не вполне ясной является также роль самого клуба, поскольку ПК от своего имени не заключает сделки ни со странами-должниками, ни со странами-кредиторами. В заседаниях ПК могут участвовать МВФ, МБРР и ЮНКТАД, которые дают членам клуба заключения (statements) об экономическом положении страны-должника. Правовая природа и правовая сила таких заключений с точки зрения международного права является неопределенной и нуждается в особом изучении.

Выше уже отмечалось, что России по наследству от СССР достались не только долговые пассивы, но и активы. В этой связи нельзя не отметить, что Россия в своем качестве кредитора вошла в Парижский клуб и, таким образом, вправе принимать участие в рассмотрении вопросов урегулирования долгов тех стран (в основном развивающихся), задолженность которых может стать предметом рассмотрения в рамках ПК. Считается, но не бесспорно, что таким образом России удастся лучше обеспечить свои интересы по возврату ей долгов.

Структура внешнего долга России показывает, что основная часть внешнего долга приходится на страны - члены ПК. Отношения России с последними обычно регулировались международными договорами. Однако понимание в данном случае международного договора в собственном смысле этого термина является неоднозначным, поскольку, по общему правилу, если речь идет о кредитовании, то предметом такого договора является предоставление финансовых и иных средств (т.е. традиционного предмета частноправовых отношений), а если это договор о реструктуризации, то предметом договора являются пересмотр условий ранее заключенных договоров и заключение аналогичных новых. Если в договоре содержатся условия о публично-правовых обязательствах сторон, то данные договорные условия могут служить основанием для презумпции международно-правового характера таких договоров. Другими основаниями для такой презумпции могут быть случаи, когда государство берет займы для финансирования дефицита государственного бюджета, оздоровления и реформирования национальной экономики и т.д. В таких случаях вряд ли можно предполагать коммерческую деятельность государства и тем самым обосновывать частноправовой характер таких договоров.

В том, что касается России, процедура заключения международных договоров должна проходить согласно нормам Конституции РФ и законодательства о международных договорах. Но при этом правомерность заключения договоров международно-правового характера с точки зрения международного права определяется положениями ст. 27 Венской конвенции 1969 г. о праве международных договоров, согласно которым участник договора не может ссылаться на положения внутреннего права в качестве оправдания невыполнения им своих договорных обязательств. То же самое относится и к случаям превышения компетенции, если такое нарушение не было явным и не касалось нормы его-внутреннего права особо важного значения (п. 1 ст. 46).