«Контрольный листок»: образование, культура, общество - Международные параорганизации (клубы) и долги России (окончание)

ЛК - объединение кредиторов из числа коммерческих банков и финансовых институтов, в рамках и по правилам которого обсуждаются и принимаются решения о порядке реструктуризации (консолидация, конверсия, рефинансирование), погашения и обслуживания внешних государственных долгов. По многим долгам применимым правом является английское право, и, поскольку в некоторых случаях место совершения юридических действий (ведение переговоров и заключение соглашений по реструктуризации внешнего долга государства) имеет особое значение, местом пребывания был выбран Лондон. Это отнюдь не означает, что все заседания ЛК исключительно проходят в Лондоне.

Учредительные документы, правила и процедура ЛК не опубликованы, что дает основание предполагать отсутствие твердых формальных установлений в письменном виде, а представления о соответствующих процедурах могут основываться лишь на косвенных, неформальных сведениях. Анализ практической деятельности ЛК показывает, что основные правила и процедуры, регулирующие поведение сторон в рамках ЛК, основываются на своего рода джентльменских соглашениях между кредиторами. Эти соглашения призваны координировать деятельность кредиторов, с тем чтобы не дать должнику использовать разобщенность кредиторов в свою пользу, а также обеспечить соблюдение принципа равного подхода должника ко всем кредиторам. Наличие соглашений между кредиторами позволяет им гибко координировать свое поведение и в отношении международных финансовых организаций, стремящихся способствовать реструктуризации внешнего долга государств с гармоничным сочетанием кредитных программ этих международных организаций, а также с инвестициями страны-должника в рамках проведения экономических реформ.

Являются ли правила и процедуры ЛК внутренними юридико-техническими нормами, обычаями делового оборота или результатом сделок участников процесса по реструктуризации долгов? От ответа на данный вопрос зависит степень обязательности этих правил для участников и третьих лиц. Если предположить, что для участников отношений в рамках ЛК правила основываются не только на неформальных джентльменских соглашениях, но и на дву- и многосторонних частноправовых сделках, то условия, производные от таких соглашений, разумеется, не носят лишь технического характера. Поскольку участники ЛК в основном являются субъектами частного права, а государства-должники действуют в рамках и по правилам ЛК как субъекты частноправовых отношений, то правовые последствия возникающих отношений в основном могут носить частноправовой характер.

С точки зрения предмета исследования теоретически важно выяснить, представляет ли собой ЛК правосубъектное формирование; если да, то участвует ли ЛК как таковой в реструктуризации долга или в его рамках лишь происходит обсуждение и заключение сделок по урегулированию внешнего долга? Согласно английскому праву предприятия, не являющиеся юридическими лицами, также могут быть субъектами правоотношений. Исходя из этого, по английскому праву ЛК теоретически может быть субъектом правоотношений. Что касается экономической типизации соглашений кредиторов о координации деятельности, то можно предположить, что они есть консорциальные, синдикационные соглашения.

Сравнимыми с такими образованиями, как ЛК, по российскому праву могут быть ассоциации или союзы, предусмотренные ГК РФ (ст. 121-123), но в отличие от параорганизации они имеют урегулированную законодательством организационную структуру. Вопрос об их правосубъектности в законодательстве РФ не определен вполне четко. С одной стороны, нормы ГК, регулирующие данные отношения, содержатся в гл. 4 ГК «Юридические лица» и предусматривают, что в учредительных документах таких ассоциаций должны содержаться сведения, предусмотренные для юридических лиц (ст. 52 ГК РФ), а с другой -юридическими лицами они прямо не именуются, но обозначены как «объединения юридических лиц». Следует также заметить, что ассоциация (консорциум), хотя и может по соглашению участников представляться одним из них, но несет сама ответственность по своим обязательствам, а члены ассоциации в соответствии с соглашением несут субсидиарную ответственность (ст. 121 ГК РФ). Кроме того, валютное законодательство РФ предусматривает признание предприятий, не являющихся юридическими лицами и созданных по законодательству иностранных государств, так называемыми нерезидентами, субъектами валютных правоотношений. В п/п «в» п. 5 ст. 1 Закона РФ «О валютном регулировании и валютном контроле» в качестве резидентов прямо называются предприятия и организации, не являющиеся юридическими лицами, созданные в соответствии с законодательством России с местонахождением в России, а п/п «в» п. 6 в качестве нерезидентов называет аналогичные иностранные предприятия. Более того, п/п «д» п. 5 и 6 указанной статьи называют филиалы и представительства названных предприятий соответственно резидентами и нерезидентами. Если учесть, что резиденты и нерезиденты представляют собой разновидности субъектов валютных правоотношений, а последние могут носить и гражданско-правовой характер, то названные учреждения и их филиалы являются также субъектами валютных правоотношений с гражданско-правовым характером. Последнее обстоятельство показывает некоторую несогласованность положений валютного законодательства и п. 3 ст. 2 ГК РФ.

Поскольку кредиторами, объединенными в ЛК, в основном являются субъекты частного права или даже если ими не являются, но выступают в качестве таковых, их соглашения о совместной деятельности по реструктуризации долгов во многом носят частноправовой характер. Итак, если под углом зрения международного права ЛК является международной неправительственной параорганизацией, то в частноправовом аспекте может быть субъектом валютно-правовых отношений. Свидетельством участия в правоотношениях, возникающих в рамках ЛК, являются участие членов ЛК в переговорах и подписание ими предварительных соглашений и окончательных сделок по реструктуризации долга. В то же время в практике ЛК еще не наблюдается примеров, когда в качестве стороны выступал бы сам ЛК как таковой. Отсюда представляется вероятным, что ЛК является образованием, в задачу которого входит лишь организация встреч, переговоров и заключение сделок между кредиторами и должниками. По этим характеристикам ЛК можно сравнить с биржами, которые оказывают услуги по организации торговли.

Подписанию соглашений в рамках ЛК обычно предшествует долгий период проведения переговоров и подписания предварительных соглашений о порядке урегулирования внешнего долга, согласования рабочих документов, в частности документов по сверке размера и структуры долга. Таких этапов несколько, очередность и содержание их, могут не совпадать. На каждом этапе совершаются действия, которые имеют как частноправовые, так и публично-правовые последствия.

На первом этапе процедуры в ЛК объявляется мораторий, частноправовое значение которого заключается прежде всего в том, что приостанавливается исполнение обязательств по внешнему долгу на период ведения переговоров. Этот шаг может быть предпринят путем принятия соответствующего заявления государства-должника или иного акта. Принятие такого акта освобождает должника от штрафных санкций за просрочку исполнения в период действия моратория.

На втором этапе планируется процесс реструктуризации, в ходе которого определяются сроки погашения, объемы и состав долга. На данном этапе переговоров проводятся организационные мероприятия, направленные на выполнение подготовительных работ для установления, изменения и прекращения прав и обязанностей между кредиторами и должниками. Данные организационные мероприятия могут иметь последствия и для третьих лиц. Этот этап характеризуется сотрудничеством должника с кредиторами, направленным на достижение взаимоприемлемого конечного результата, и может быть с точки зрения частного права охарактеризован как преддоговорный.

На третьем этапе для выполнения работ по определению указанных на предыдущей стадии параметров и эффективного представления интересов кредиторов создается БКК, детальные пределы, функции и компетенция которого определяются соответствующим соглашением кредиторов-участников БКК. Вступая в процесс реструктуризации внешнего долга, БКК парафирует проекты определенных сделок. Однако в дальнейшем соглашения, как предварительные, так и окончательные, подписываются кредиторами и должниками на двусторонней основе.

Четвёртый этап - составление меморандума о предоставлении достоверной информации страной-должником. Информация должна содержать данные об экономическом и финансовом развитии государства-должника и его потенциальных возможностях в обслуживании и погашении долга с учетом обсуждаемых параметров реструктуризации. Правовое значение такого меморандума не вполне ясно, скорее всего оно заключается в том, что государство-должник принимает на себя обязанность по предоставлению такой информации не только по форме, но и. по содержанию. От выполнения этой обязанности зависит дальнейшее заключение соглашения о реструктуризации. Объем предоставляемой информации зависит от объема, структуры и характера задолженности, подлежащей реструктуризации. Выполнение такого обязательства также может иметь определенные публично-правовые последствия для внутреннего права должника.

Пятый этап - собрание кредиторов, на котором происходит встреча кредиторов с должником, оценивается выполнение предусмотренных в меморандуме обязательств по предоставлению информации и предварительно согласуются условия основного (базисного) соглашения о реструктуризации внешнего долга государства. По некоторым, данным для одобрения отсрочек или изменений условий обслуживания долга необходимо не менее 95% голосов кредиторов.

Хотя, как уже было сказано, правоотношения между Россией (другим государством-должником) и кредиторами-участниками ЛК носят частноправовой характер, государство на данном этапе может совершать действия, носящие публично-правовой характер и направленные на выполнение обязательств по условиям моратория. Примером может служить Положение «О некоторых вопросах налогообложения, связанных с урегулированием задолженности бывшего СССР иностранным коммерческим банкам и финансовым институтам, объединенным в Лондонский клуб кредиторов», утвержденное Минфином и Госналогслужбой России 3 октября 1997 г. Принятие такого акта до подписания соглашений с коммерческими банками и финансовыми институтами, объединенными в ЛК, представляет собой публично-правовую акцию государства. Он может предусматривать определенные изъятия из действующего законодательства и служить стимулом для иностранных кредиторов и других инвесторов на приобретение ценных бумаг, выпускаемых в рамках реструктуризации. Например, по условиям реструктуризации долга бывшего СССР (перешедшего к России) должны быть выпущены ценные бумаги для обращения на Люксембургской фондовой бирже. Во многом вышеуказанное Положение ориентировано именно на предполагаемых инвесторов этих ценных бумаг. Правомерность такого рода акций по установлению изъятий из действующего законодательства должна оцениваться в свете конституционного, административного и предпринимательского права.

Реструктуризация задолженности бывшего СССР членам ЛК была осуществлена Внешэкономбанком СССР путем заключения между ним и каждым кредитором в отдельности договора о реструктуризации, договора об обмене долговых обязательств и заключения на их основе и в их исполнение других соглашений как непосредственно между кредиторами и должником, так и между одним из них и третьими лицами. Участие Внешэкономбанка СССР в реструктуризации внешнего долга бывшего СССР стало возможным после того, как основные кредиторы дали на это свое согласие и Россия согласилась на принятие программы финансирования внешнего долга и продолжение программы экономических реформ, одобренной МВФ.

Возникает вопрос: на каких условиях, в каком объеме Внешэкономбанк СССР представляет Россию? Неясен по законодательству России прежде всего правовой статус самого Внешэкономбанка СССР. Предполагается, что этот банк обладает всем необходимым, так как для выполнения функции агента по обслуживанию долгов требуются лицензии как на банковскую деятельность, так и на осуществление соответствующих валютных операций. Неизвестны также условия, согласно которым Внешэкономбанк СССР является агентом России по внешнему долгу. Конкретные параметры должны содержаться в Государственной книге внешнего долга, которая ведется Министерством финансов России. Отсутствие такой регистрации означало бы недействительность соответствующей сделки. Уточнение данного положения имеет важное значение для отношений в рамках ЛК, поскольку Внешэкономбанк СССР в рамках ПК однозначно выступает как агент РФ, о чем имеются ссылки в соответствующих международных соглашениях.

Имеет ли место в данном случае перевод долга? В пользу перевода говорит тот факт, что Внешэкономбанк для обслуживания долга выпускает соответствующие облигации. Если исходить из необходимости соблюдения применяемого (сторонами к основным правоотношениям) права, то перевод долга должен быть осуществлен надлежащим образом в рамках применимого права, иначе кредиторы не согласились бы на это. Перевод долга может быть затруднен, если императивные нормы законодательства России или нормы ее соответствующего международного договора предусматривают особые правила.

Документальное подтверждение участия Внешэкономбанка СССР в реструктуризации внешнего долга следует и из п. 1 упомянутого Положения от 3 октября 1997 г., где прямо предусмотрено: «В связи с реструктуризацией Внешэкономбанком СССР задолженности бывшего СССР...». Данная и другие формулировки названного Положения показательны при отсутствии прямых ссылок на то, что Внешэкономбанк СССР осуществил реструктуризацию от имени России, которая является правопреемником по долгам бывшего СССР.

Применительно к договорам о реструктуризации долгов между Внешэкономбанком СССР и каждым из членов ЛК следует указать, что эти договоры и связанные с ними правоотношения имеют определенные юридические, последствия, значимые как для национальных правовых систем, так и в международно-правовом аспекте. Применимым правом в отношении правоотношений по реструктуризации внешнего долга могут быть такие часто применяемые к кредитным соглашениям правопорядки, как английское право, нью-йоркское право, немецкое право или иные национальные правовые системы. Причем юридические последствия согласно различным правовым системам могут быть отнюдь не одинаковы. Какое именно право в каждом случае было применимо при реструктуризации долгов СССР, является неясным. Во всяком случае выпуск Внешэкономбанком соответствующих облигаций должен осуществляться с соблюдением российского законодательства о порядке выпуска и обращения ценных бумаг.

Если исходить из того, что договоры о реструктуризации подписываются на двусторонней основе с каждым из кредиторов, которые являются резидентами по разным национальным правовым системам, то может сложиться ситуация, при которой каждый из многочисленных двусторонних договоров подчиняется праву той или иной отдельной страны. Остается вопрос: является ли эвентуальное подчинение двусторонних соглашений по реструктуризации праву разных стран нарушением принципа равного подхода, поскольку разные правовые системы предлагают разные правовые последствия, которые могут привести к преимуществу одного кредитора над другим?

До вступления Внешэкономбанка СССР в правоотношения как самостоятельной стороны и заключения им договоров о реструктуризации перспективы получения иностранными кредиторами встречного удовлетворения по своим выданным кредитам, несмотря на господствующую в западных странах доктрину о функциональном иммунитете «торгующего» государства, были весьма неопределенными с точки зрения правовых аспектов. Прежде всего в международно-правовом аспекте интерес представляют действия России как правопреемника бывшего СССР. Венская конвенция «О правопреемстве государств в отношении договоров» от 23 августа 1978 г. важна для исследуемых отношений, поскольку некоторые долговые обязательства возникали на основании международных договоров. Согласно названной конвенции предусмотрен добровольный принцип принятия на себя государством обязательств. Послание президента России Генеральному секретарю ООН от 24 декабря 1991 г. является примером добровольного принятия государством обязательств путем одностороннего волеизъявления. Заявление Правительства Российской Федерации о признании долгов бывшего СССР в отношении внешних кредиторов, сделанное 2 апреля 1993 г. в Париже, - также пример добровольного принятия Россией долговых обязательств.

Венская конвенция «О правопреемстве государств в отношении государственной собственности, государственных архивов и государственных долгов» от 8 апреля 1983 г. исходит из принципа добровольного принятия правопреемниками на себя обязательств. Ее ст. 38 предусматривает принцип, согласно которому долги государства-предшественника не переходят к новому государству-преемнику, если соглашение между ними не предусматривает иное с учетом связи имеющегося долга с деятельностью на территории,-являющейся объектом правопреемства, и с имуществом, правами и интересами, которые переходят к государству-преемнику. Этот принцип был соблюден рядом республик бывшего СССР как государствами-правопреемниками, подписавшими вместе с СССР многосторонний международный Договор о правопреемстве в отношении внешнего государственного долга и активов Союза ССР от 4 декабря 1991 г. Согласно этому Договору каждая из стран должна была получить свою долю в имуществе и пропорционально свою долю обязательств по погашению внешнего долга бывшего СССР. Такое распределение активов и пассивов, казалось бы, соответствовало интересам и кредиторов, и должников бывшего СССР. Однако вскоре страны-кредиторы перешли на иной уровень защиты своих интересов. С этим связано подписание отдельными странами-членами СНГ соглашений с Россией об уступке ей своих долей в активах и пассивах. Предполагаемая причина таких уступок многими видится в том, что страны-кредиторы бывшего СССР предпочитали иметь дело с одним должником-правопреемником бывшего СССР. Как показала жизнь, это не очень помогло кредиторам, так как и Россия не в состоянии оказалась выполнять свои обязательства по внешнему долгу СССР.

Если в правоотношениях по внешнему долгу, где участвовали Россия (как правопреемник бывшего СССР) и частные иностранные банки и финансовые институты, которым для привлечения государства к ответственности в соответствии с теорией об абсолютном иммунитете был необходим отказ государства (России) от присущего ему иммунитета, то при нынешнем состоянии названных правоотношений иностранные кредиторы приобрели возможность предъявления иска не только к Внешэкномбанку СССР (если условия выполнения им агентских функций и заключенные им сделки позволяют это), но согласно теории о «сквозной ответственности» - и к государственным юридическим лицам, и к самому государству (Россия) как собственнику и субъекту права, имеющему возможность существенного влияния на деятельность Внешэкономбанка СССР. Однако могут ли такие правоотношения быть осуществимы в рамках российского права - не вполне ясно. Поэтому особого рассмотрения требует вопрос о том, насколько связанные с внешним долгом правоотношения и обусловленные реструктуризацией долга их изменения могут вызвать к жизни последствия, в том числе и для различных российских (кроме Внешэкономбанка СССР) субъектов. При этом надо исходить из того, что для широкой публики условия реструктуризационных сделок остаются неизвестными. С точки зрения внутреннего российского права (Положение от 3 октября 1997 г.) перевод долга государства Внешэкономбанку есть не что иное, как перевод долга в смысле ст. 391 ГК РФ. Данная норма предусматривает согласие кредиторов на перевод долга. Такой перевод должен быть осуществлен в письменной форме и под условием регистрации в Государственной книге внешнего долга в порядке, предусмотренном соответствующими нормативными актами, принятыми во исполнение ст. 6 Закона РФ «О государственных внешних заимствованиях». Такие сделки, следовательно, считаются заключенными с момента соответствующей регистрации в Государственной книге внешнего долга РФ. Это - императивная норма, несоблюдение которой может повлечь признание сделки недействительной, что в свою очередь может иметь определенные правовые последствия и для договорных отношений Внешэкономбанка СССР с кредиторами.

Правоотношения, возникшие между Внешэкономбанком и членами ЛК, преимущественно имеют международный частноправовой характер. Хотя в переговорах с государствами-должниками по погашению или пересмотру условий их долгов, а также при заключении и исполнении соответствующих соглашений члены клуба вступают в качестве участников частноправовых правоотношений, их соглашения могут иметь определенные правовые последствия публично-правового порядка. Так, соглашения, заключаемые в рамках Лондонского клуба, характерны тем, что их исполнение помимо урегулирования внешнего долга может повлиять также на такие обычно применяемые в рамках МВФ и МБРР правоотношения международного валютно-финансового порядка, как международно-правовые отношения по урегулированию платежного баланса государства-должника, его международной кредитоспособности и платежеспособности.

Последствием публично-правового характера может быть и определение правомерности действий органов государства (в лице министерства финансов) с точки зрения конституционного права. Регистрация названных сделок в Государственной книге внешнего долга во многом также носит публично-правовой характер, как и отношения по получению Внешэкономбанком соответствующей лицензии на совершение валютных операций, связанных с движением капитала, каковыми являются многие валютные операции по погашению внешнего долга.

Рассматривая деятельность ЛК в свете урегулирования долгов России, нельзя не отметить и некоей парадоксальности реального положения дел. С одной стороны, в банках, участвующих в ЛК, ведутся счета многомиллиардных долгов России, а с другой - в этих же самых банках лежат не меньшие, но, очевидно, гораздо большие деньги российского теневого и криминального капитала. Смешно помыслить, что эти феноменально огромные вклады суть легально переведенные из России средства, образовавшиеся в результате легальной же коммерческой деятельности. Во всяком случае, за исключением счетов, на которых находятся валютные средства, переведенные за рубеж действительно законно (такую законность следует строжайше и всесторонне проверить), все «грязные» деньги должны быть конфискованы. Вопрос: кем? Очевидно, Россией и в пользу России, в которой и у которой соответствующие деньги были украдены. Однако конфисковать что-либо, находящееся в другом государстве, весьма сомнительно юридически и совсем нереально практически.

Но вот иностранные банки, объединяющиеся в ЛК и отчаявшиеся взыскать долги с России в юридически традиционном порядке, выступают с экстраординарной инициативой. Сведения о ней просочились и в нашу печать. Вклады российских предприятий и лиц, задолжавших западным партнерам (таким «предприятием» в коммерческом смысле является, на наш взгляд, в первую очередь Российское государство-должник), предлагается разделить на три части: 10% оставить в руках владельцев счетов; 30% передать в распоряжение российского правительства, а 60% обратить на погашение долгов перед западными партнерами и на выплаты по государственным займам.

Этот способ при его осуществлении банками в одностороннем порядке, очевидно, не вписался бы ни в международный, ни в соответствующий национальный правопорядок. Однако никаких сомнений здесь не возникает, когда применение указанной процедуры явится результатом межправительственных соглашений с Россией. Не может и не должно быть «священной собственности» и «священной тайны вкладов», когда речь идет о «грязных» деньгах. Более того, масштабный прецедент применения экспроприации таких Денег был бы действительно реальным шагом перехода от пустых разговоров насчет борьбы с отмыванием «грязных» денег к эффективной борьбе с этим злом.

Разумеется, пропорции (в %) распределения конфискуемых средств могут быть и иными, нежели предлагаются банками в рамках ЛК. Так, когда речь идет о незаконно переведенных за рубеж деньгах, нет правовых оснований оставлять преступным владельцам счетов вообще какие-либо части их вкладов. Обращение же незаконно вывезенных из России валютных средств на погашение внешнего долга России - представляется оптимальным и с моральной, и с юридической, и с социальной стороны способом вытащить страну из долговой ямы, в которую она и попала именно по милости ее расхитителей. По сути единственным, но скорее всего непреодолимым препятствием для осуществления акции по изъятию средств у владельцев «грязных» денег явится сопротивление самых же их владельцев, подкрепленное этими самыми «бешеными деньгами». С древних времен известно, что деньги не пахнут и легко открывают любые двери...

Феномен существования в международных отношениях особых международных параорганизаций, которые по своей правовой природе не являются международными организациями, международными конференциями или предварительными ступенями образования таковых, представляется, как уже отмечалось, не новым. Среди отличительных признаков международных параорганизаций, которые помогают их выделить наряду с такими субъектами международного права, как международные организации, надо отметить, во-первых, отсутствие учредительных документов, которые давали бы основание рассматривать данные формирования в качестве субъектов международного права (или субъектов того или иного национального права). Возможное наличие указанных документов конфиденциального характера не меняет дела, поскольку для правовой личности непременным свойством является открытость статуса в смысле способности отвечать по предъявляемым к ней правовым претензиям со стороны других субъектов права. Во-вторых, и это вытекает из того, что сказано выше, параорганизациям не свойственны четко определенная внутренняя организационная структура и процедура работы, присущие традиционным международным организациям. Часто у них нет и постоянного местопребывания (например, у «Большой восьмерки»).

Само по себе, однако, наличие каких-либо открытых документов учредительного характера при образовании тех или иных международных формирований еще не означает придания такому формированию статуса правосубъектной международной организации. Для этого необходимо недвусмысленное выражение согласованных воль учредителей образовать именно организацию, которой свойственна определенная степень международной правосубъектности. Если же такого явственного выражения воль не выявляется, любое международное формирование, хотя и обладающее отдельными элементами, признаками организации (постоянное место встреч участников, систематичность таких встреч, даже образование какого-либо органа с секретариатскими функциями и соблюдение некой обычной процедуры проведения совещаний участников, принятия решений и т.п.), - нельзя еще рассматривать в качестве международной организации как таковой.

Наконец, что особенно важно и что оправдывает более пристальный аналитический интерес к сущности параорганизаций, - это прежде всего значение их юридически неформальных контактов и связей именно с субъектами международного права, в том числе с государствами. Причем здесь не исключается и возможность заключения соглашений от имени параорганизаций. Однако правовая сила (vis obligandi) этих соглашений может иметь не более чем морально-политический смысл. Речь идет о некоторой аналогии с такими известными в международном праве актами, как джентльменские соглашения. По существу, однако, соответствующие соглашения параорганизаций с субъектами права могут иметь на практике исключительно большие юридические последствия, часто превышающие значение работы в рамках признанных международных организаций. Результатом деятельности параорганизаций может быть и возникновение последующих правоотношений между вовлекаемыми в эту деятельности субъектами права.